中國的財稅體制改革，30年來主要在三個領域當中進行展開，一個是財政收入方面，也就是稅收體制的改革，經歷了兩次大的改革，04年又開始了新一輪的分步推進的改革，現(xiàn)在正在進行。第二個領域是在財政預算支出方面的改革，這個改革主要有四個方面，現(xiàn)在也正在推進。第三個部分是政府間的財政關系，也就是中央政府和地方政府之間的財政關系，這個方面的改革在1978、1979年的時候已經進行過重大的改革，到1994年又進行了分稅制改革，這個方面的改革到目前為止雖然在推進，但是推進得相對比較慢。
未來財稅體制的核心難點究竟在哪個領域？今后怎么樣推進。根據十七大的文件所提到的問題，以及我們已經觀察到的問題，我們認為未來財稅體制改革的核心難點是在我上述講的三大領域當中的政府間財政關系，也就是說中央政府與地方政府之間的財政預算管理體制是未來財稅體制改革的一個核心難點。當然在其他兩個領域當中，改革的技術性的難度也是比較大的，包括一系列的稅制的進一步的完善，包括預算的體制的改革，支出方面的改革，難度也是比較大的，但是我個人認為，中央政府與地方政府之間的財政預算體制，政府間財政關系的改革是未來一段時間當中的核心難點，而且是要首先加以推進的。為什么這么說呢？中央政府與地方政府之間的財政關系它涉及到了八個方面的宏觀層面的其他領域的一系列改革，以及包括財政其他領域的改革。
首先，第一個方面，政府間的財政關系與宏觀經濟運行中的激勵機制是有關系的，最近這兩年經濟偏熱已經反映出了地方政府投資的動力是比較強的，這個問題當然有各種原因，其中重要的原因是政府間的財政關系，也就是現(xiàn)存的體制具有比較強的投資激勵，因為簡單的一個理由，當你的投資規(guī)模越大，你的生產企業(yè)越多，地方政府的收入相對也高，這是政府間財政關系體制就是這樣設計的，所以我們中國的財政體制，政府間財政關系的這種體制，我概括為一種比較有激勵性的投資體制。這個體制當然它的優(yōu)點和積極作用是促進了我們中國整個的經濟發(fā)展，我記得臺灣的一位經濟學家張五常先生講過這個問題，中國經濟高速增長很重要的一個原因就是地方政府的這種動力機制是比較強，但是又存在著非常多的弱點。
政府轉變與公共服務不足有關系，這種體制地方政府首先要追求經濟的增長，然后才能再解決公共服務的問題，我記得上次去年的在�？陂_的類似這樣的一個會議當中我談過這個問題。第三個領域關于區(qū)域間的差距擴大的問題，也是與政府間關系有關聯(lián)的。第四，關于土地問題，在宏觀層面上來講，對中國經濟發(fā)展影響比較大，當然有產權方面的問題，但是很重要的一個方面，跟地方政府間的財政關系，而使得地方政府通過土地來籌集它的財源也是有直接關系的。另外，還涉及到我們財政方面很多領域的問題，比如說地方政府債務融資的管理問題，以及地方稅體系的問題，另外我們整個稅制的完善也與政府間財政關系直接相關，因為現(xiàn)在省以下地方政府的稅收收入的80%左右是來自于營業(yè)稅，營業(yè)稅是增值稅的不完善的延伸，要完善增值稅就比較涉及到政府間財政關系的問題。最后在生態(tài)與環(huán)境保護方面，也存在著與政府間財政關系相關聯(lián)的問題，所以因為時間關系不展開論述，也就是說中國政府間財政關系，現(xiàn)在它的制度的不完善和需要的改革和遇到的難點都涉及到了整個宏觀層面，以及財稅體制改革問題，所以我認為是一個核心難點。
中央的十七大報告中在財政金融體制改革當中，對于財稅體制的改革一共講了四句話，我認為都是圍繞著政府間財政關系和體制改革來說明的，所以從政府層面上來講，也可以看作將政府間財政關系作為下一步進一步財稅改革的非常重要的核心問題。
既然政府間財政關系這樣重要或者說是一個核心難點，我們現(xiàn)在要進一步改革政府間的財政關系或者說完善94年的分稅制這樣一個政府間財政關系的制度，問題的關鍵是什么？我個人認為，這個關鍵就是我們繼續(xù)沿著原有的思路和路徑去進行改革來實現(xiàn)新的目標，所謂新的目標就是在十七大當中提到的，“要圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，來完善公共財政體系”。能不能達到這樣一個新的目標，因為這句話提到了兩個新的提法，一個是基本公共服務的均等化，這個目標94年的時候并沒有作為一個制度和調整改革的目標。主體功能區(qū)建設是一個新的提法，“十一五”的綱要當中提出來的，十七大當中進一步明確了。圍繞這兩個新的提法，完善公共財政體系要政府間財政關系進一步的完善，我們如果用94年分稅制改革的漸進式改革的辦法和原有的路徑是否能達到這些目標呢？我個人現(xiàn)在不敢說肯定不行，但是我存在疑問。
為什么？目前政府間財政關系經過了94年分稅制改革以及02年的進一步調整，目前政府間財政關系雖然發(fā)生了很大的變化，但是要達到基本公共服務的均等化，我們曾經在研究報告當中提出過，可能至少需要25年左右的時間，就是漸進式的改革。目前的狀況，中央財政的收入占全部財政收入的比重，06年按照我原來講過的兩個口徑計算，第一個口徑已經占到52.9%，但是也不是非常高，第二個口徑，把稅收返還刪出去，實質性的中央財政可支配的財政收入是41.9%，但是比05年39.2%已經提高了。沿著漸進式的改革來通過局部性的調整，再想一些細致性的辦法調整這種政府間財政關系，解決基層政府的財政困難，在某些難點問題上逐步慢慢突破，我認為可能比較難。是否需要開辟新的路徑，我們現(xiàn)在說中國現(xiàn)實的一些問題的討論當中，我們逐漸探清了一些新的問題的端倪。
一個就是對中央政府和地方政府之間的支出職能的劃分要進行新的框架性的細分和明確，比較典型的是在農村義務教育方面的改革，就是近期的，從06年開始的，實質上對中央和政府的一些職能支出職責進行了細分，這個研究現(xiàn)在或者說這種方法已經開始運用到其他領域，比如說公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務，運用在司法方面的支出。另外一個路徑，稅收與稅源的統(tǒng)一問題，中國東部地區(qū)總部經濟發(fā)展很快，大量的中部和西部創(chuàng)造的稅源正在向東部集中，這樣就使得現(xiàn)有的中央和地方體制形成了一種新的挑戰(zhàn)。稅收分配的格局在向東部集中，現(xiàn)有的體制沒有辦法自動調節(jié)它。還有一個路徑就是通過地方稅體系的改革，對地方稅進行全面的改革，中央的一些稅種，大稅種實行減稅性的改革，地方一些小稅種實行增稅性的改革。這個問題現(xiàn)在已經正在操作過程當中，但是缺乏總體的方案，我們國務院發(fā)展中心正在受財政部的委托進行研究。我想通過這樣幾個新的路徑和研究方式方法的改革，可能會完善我們原來舊的路徑達到我們基本公共服務均等化的目標，8所以也需要在達到這個目標之前研究基本公共服務均等化的目標如何明確化、數量化和細化，這些都是我們正在研究的問題。
